我國新型城鎮化調查報告

2024-09-09 調查報告

　　“很多城市放開了落戶政策，但只放開了對本地農民工的落戶政策。”昨日在《國家新型城鎮化報告20xx》新聞發布會上，國家發改委發展規劃司司長徐林說，在農業轉移人口落戶方面不應有本地人和外地人的歧視。今年我國在推進新型城鎮化工作中，將拓寬落戶通道，督促各個地區特別是主要城市，即外來人口聚集地區實施更加積極、更加寬松的戶口遷移政策。今年將努力推進非戶籍人口落戶城鎮。加快實施1億非戶籍人口在城市落戶方案，全面實施財政資金、建設資金、用地指標與農業轉移人口落戶數量掛鉤的“三掛鉤”政策。

　　20xx年城鎮化率達到56.1%

　　國家發改委組織編寫的《國家新型城鎮化報告20xx》昨日在京發布。該報告顯示，20xx年我國城鎮化率達到56.1%。

　　在發布會上，國家發改委發展規劃司司長徐林介紹2016年推進新型城鎮化的重點任務。徐林說，“十三五”規劃綱要提出，到2020年中國常住人口城鎮化率目標達到60%，戶籍人口城鎮化率達到45%，目前戶籍人口城鎮化率39.9%，未來還要提高5個百分點，相當于要有1億人在城鎮落戶，這個任務非常艱巨。

　　他指出，即便到2020年戶籍人口城鎮化率達到45%，據測算，到時仍然有2億左右的農業轉移人口得不到就業和居住所在地的戶口。對于這些人就要實現居住證制度的全覆蓋，基于居住證享受基本公共服務。發改委接下來將會同國務院有關部門，重點督促地方出臺本地居住證條例，確保“不能打折扣”，居住證制度不能像戶籍那樣設置很多前提條件。

　　市民化人均成本約8萬-12萬元

　　徐林介紹，為推進農民工融入城鎮，今年將探索建立財政轉移支付、財政建設資金、城鎮新增建設用地指標等與農業轉移人口市民化掛鉤的機制(“三掛鉤”政策)。

　　對此，中山大學嶺南學院財政稅務系教授林江解釋，農民工變為市民，相應再就業、再培訓、醫療、子女教育等系列公共服務等都需要財政的投入。據了解，去年發改委印發的《國家新型城鎮化綜合試點方案》顯示，廣州未來5年要解決150萬存量外來務工人員市民化，總共約需花費財政成本1490 .7億元。據測算，平均每位外來務工人員的市民化成本約為8萬-12萬元。

　　因此，財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤，正是一種激勵政策。“哪個地方農民市民化工作推進得更快、落戶得更多、提供的基本公共服務更好，財政轉移支付就對這個地方的規模更大，財政部正在制定具體政策。”徐林表示。

　　財政部去年已經對掛鉤機制開展研究，總體思路是逐步實現依據常住人口測算分配財政資金，增強農業轉移人口流入地提供基本公共服務的財政保障能力，加大對吸納農業轉移人口較多的地區的支持力度，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利和義務。

　　探索落戶農民自愿有償退出機制

　　“農民進城落戶了，他想退出農村的宅基地，要不要給他設計一個自愿有償退出渠道，也要進行探索。”徐林認為，繼續探索有償退出機制仍然是一個重要議題。

　　但目前，農村宅基地的利用效率不高的問題仍然凸出：農民工用打工積蓄在農村蓋房，建新卻不拆舊，或舉家進城，卻沒有放棄農村宅基地，致使農村宅基地一戶多宅、面積超標、人減地增和閑置現象普遍存在。以廣東省為例，2000-20 12年間，廣東省城鎮化率上升了20.9%，但農村居民點建設用地卻以每年1.9%的速度增長。

　　昨日發改委發布的報告顯示，20xx年各地區在探索進城落戶農民宅基地有償退出機制已經取得了比較好的經驗借鑒：一些試點地區積極推進農村土地、集體資產確權頒證工作;部分地區探索農村產權流轉及權益保障的規范化。如陜西省高陵縣、福建省仙游縣等地區建立農村產權交易平臺，規范農村土地流轉。

　　另外一些地區則探索城鎮化建設用地增加與農村集體建設用地減少掛鉤機制，探索宅基地使用權資源有償退出機制，完善收益形成和返還機制。如，重慶市規定進城落戶的農村居民在退出土地前，可以繼續享受種糧直補、農資綜合補貼、良種補貼、退耕還林補助等與土地相關的9項待遇，以及農村剩余政策、計生獎勵扶助、購房契稅減免等26項與農民身份相關的待遇，進城落戶居民自愿退出宅基地，復墾成為耕地并形成“地票”，通過農村土地交易所進行交易，凈收益85%歸農民所有，15%歸經濟組織所有，進城落戶居民均可獲得10萬元左右的“地票”收益。

　　拓寬農民工落戶通道

　　落戶不應有本地人外地人歧視

　　國家發改委發展規劃司司長徐林介紹，今年將重點拓寬農民工落戶通道，特別是要督促主要城市即外來人口聚集地區，實施更加積極、寬松的戶口遷移政策。很多城市放開了落戶政策，但只放開對本地的落戶政策，比如廣東，對本省的農民工進城落戶條件放得很寬，但對從四川、湖南等地來的外省人，放得就不那么寬。從調查情況看，這是一個不合理的普遍現象，在落戶方面不應該有本地人和外地人的歧視。

　　南都記者注意到，廣東2010年就放開了本省農民工有條件入戶城鎮。本省農民工各項指標積滿60分，即可申請入戶。但外省農民工并不在政策范圍內。相比而言，重慶對跨省農民工的落戶政策放得更寬。2011年，重慶陸續出臺36個文件進行戶籍制度改革。其中規定，符合在重慶主城務工經商5年、區縣務工經商3年以上并購房等相關條件的外省籍農民工，也可享受重慶市的戶籍改革政策。

　　發改委昨日發布的《國家新型城鎮化報告20xx》指出，由于跨省、跨地區轉移人口尚未出臺統一的政策安排，外來人口特別是跨省市農業轉移人口市民化進程緩慢。一些人口流入較多、農民工落戶意愿較強的地區還沒有制定具體的戶改方案;一些地方對制定相關配套政策方面不夠重視;一些地方在制定具體落戶條件時對本地人寬、對外地人口嚴。部分地區雖然降低落戶和外來人口享有公共服務的門檻，但農業轉移人口進城落戶仍存在“玻璃門”現象。

　　加快出臺新設市標準

　　10萬人口特大鎮或升級為市

　　徐林表示，今年將出臺新設市標準，10萬人口特大鎮將升級為市。目前，我國是接近14億人口的大國，但真正叫“城市”的數量才600多個，相比較，日本的人口總量少得多，但城市數量有上千個。

　　新型城鎮化報告顯示，當前我國很多特大鎮一級具備城市的體量與特征，鎮區人口超過10萬人的特大鎮有238個，超過5萬人的有885個。“它的管理帶有‘小馬拉大車’或者‘緊身衣穿在肥胖的身體上’的感覺，不利于小城鎮進一步發展。”徐林說，目前需要在制度上為這些鎮成為新的中小城市提供支持。今年準備加快出臺設市標準，推動具備條件的縣和特大鎮有序合理地設置為城市。

　　報告顯示，國家新型城鎮化綜合試點將行政體制改革納入其中，要求“探索建立行政管理創新和行政成本降低的新型管理模式”。為避免行政區劃升格帶來機構、人員和編制的膨脹，以及給財政支付帶來壓力，試點要求，適度增加中小城市數量要和以“大部制”為導向的行政機構精簡結合起來，既優化行政層級，又提高行政效率。而地方的探索主要集中在加大力度擴權強鎮和拓展城鎮功能上，主要措施包括下放事權、擴大財權、改革人事權及強化用地指標保障，賦予特大鎮部分縣級管理權限等。

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